ICO监管透视：倾向认定为证券 警示欺诈与洗钱风险

被认为“无国界”发行和交易的ICO项目，正在考验各国金融监管机构的智慧。

ICO或称ITO这一募资方式表面上与证券市场首次公开发行（IPO）相似。但是，它绕开了中央银行或证券监管机构，处于金融灰色地带。

对各国金融监管机构而言，对ICO等监管上，一方面需要保护金融创新，不扼杀创新募资方式的出现；另一方面也需要保护投资者利益，打击洗钱等违法行为。

对ICO发行中的“代币”而言，各国认定不一，或认定其为资产、证券、私人货币，但对于ICO本身而言，美国、加拿大、新加坡等监管机构开始考虑将其定义为证券发行行为。

1、各国倾向认定ICO是证券

ICO发行中的虚拟货币或数字货币，金融属性到底为何，各国监管机构态度不一。

主要经济体中，美国将ICO发行视为证券发行，受该国证券法律监管。

7月25日，美国证券交易委员会（SEC）在一份调查报告中表示，由“虚拟”组织提供和销售的数字资产的行为受到该国证券法的要求。由于此类交易使用了分布式总账（distributed?ledger）或区块链（blockchain）等技术，从事包括首次数字货币发行（Initial?Coin?Offerings）或令牌销售（Token?Sales）等。不管其术语或技术有何不同，这些交易是否涉及提供出售证券取决于实施和环境，包括交易的经济情况。

加拿大、新加坡也于近期加入这一行列，认为ICO发行为证券。

8月25日，加拿大证券管理局（CSA）表示，加密货币发行涉及证券销售行为，应遵守证券发行规则；还没有任何加密货币在该国得到承认。

8月1日，新加坡金融管理局（MAS）发布澄清公告，在新加坡发行数字令牌（digital?tokens），如果属于该国证券法的证券定义，则必须向MAS提交招股说明书并注册。发行人或投顾也需符合先相关法律及反洗钱和反恐相关规定。

新加坡金管局认为，数字令牌发行已不仅是一种虚拟货币。例如，数字令牌可代表发行人的资产或财产的所有权或担保权益，可被认为是证券投资基金份额；数字令牌也可代表发行人欠下的债务，可被视为公司债券。

欧洲国家中，英国也在考虑将ICO纳入监管。

此前，英国将代币认为是该国法律中定义的私人货币（Private?Currency），ICO项目发起人自行承担政策和法律风险。而在今年4月，英国金融行为监管局（FCA）在一份讨论分布式总账的政策文件中认为，如果公司发行足够的令牌，导致产生数字货币交易市场，可能会使得数字货币通过比特币或以太网等增值。因此，ICO与IPO公开发行、证券私募配售或众售（crowd?sale）等相似，这取决于其交易结构，未来可能将其纳入监管范围。

2、警示ICO欺诈、洗钱风险

各国将ICO纳入证券监管范围的同时，也在警示ICO存在的欺诈风险。

8月28日，美国SEC警告称，一些上市公司宣称参与了ICO或与之相关活动，以新技术为噱头诱骗投资者，包括：宣称提供投资新科技机遇为噱头“拉高出货”（pump-and-dump），操纵市场等。

SEC表示，越来越多的企业使用ICO募集资金，虽然这些活动可能提供公平和合法的投资机会，但有公司通过公开宣布ICO或数字货币等影响股价。如果这些公司没有提供准确信息，财务报告不准确或股票交易出现问题，SEC将对其停牌。SEC已对First?Bitcoin?Capital?Corp，CIAO?Group，Strategic?Global和Sunshine?Capital等停牌。暂停交易后，投资者应谨慎考虑该类型股票投资。交易暂停可能是微市值欺诈（microcap?fraud）的一个警告标志。

今年8月10日，新加坡金管局也警示ICO投资风险：新加坡已出现ICO投资，需注意了解其基础项目信息。

包括：ICO项目不在本国，很难验证真实性，若项目失败也很难追查。ICO发行人没有完整的信用记录，失败率较高。ICO估值不透明，有极高的投机性；如果ICO发行的数字令牌对发行人资产没有所有权，则数字令牌缺乏资产支持。

多个国家强调了ICO可能涉及洗钱和其他违法活动的风险。

新加坡监管局表示，投资于ICO数字令牌的资金，由于ICO交易匿名、易被滥用于非法活动，在短时间内容易筹集大量资金。如果执法部门调查相关非法活动，消费者将受到不利影响。

此前，英国央行曾表示，数字货币不会对英国金融稳定性和货币构成重大风险，因为数字货币流通量低。但该国财政部认为，有必要对数字货币的使用和交换使用反洗钱法规。印度央行也已禁止使用数字货币。