深创投孙东升：政府引导基金“遍地开花”背后存6大问题 4大建议

“双创”概念后，政府引导基金领域发生了翻天覆地的变化，呈现“遍地开花”的态势。

2017年9月25-26日，由投中信息和投中资本主办、投中网协办的“第11届中国投资年会有限合伙人峰会”在深圳隆重举行。本次年会以“重塑世界格局的中国力量”为主题，通过两天两场峰会，深入探讨国家战略性新兴产业发展规划意图与中国LP市场趋势与机会、中国VC/PE机构发展。来自知名投资机构、高新技术企业、母基金、政府引导基金、上市公司、保险资金、财富管理机构等众多参与方，展开深入探讨与交流，梳理中国VC/PE投资市场现状、判断行业未来走势、探讨市场发展格局，为中国LP市场投资理念及策略调整提供参考与借鉴。

深创投总裁孙东升在主题演讲中表示，“双创”概念后，政府引导基金领域发生了翻天覆地的变化，呈现“遍地开花”的态势。其表现为，大型的政府引导基金纷纷涌现，引导基金的模式得到了各地政府的认可。政府引导基金也不仅仅局限于过去主要投向创投基金，种类也在更加多元。除创投基金以外，一些政府还专门拿出一笔资金做天使基金、并购基金。在投资行业或者领域，现在政府也在发起参与设立一些专业化的基金，包括生物医药、健康产业，甚至海洋产业等专业基金。

另外一个特点，就是建立了股权结构多元化和市场化的激励、约束机制，择优选择GP，在投资上，有一些政策上的引导。对基金管理人的绩效考核，政府的经验也越来越丰富，在选择GP时对管理人的背景和过往业绩有要求；在整个基金的运作过程当中，建立了考核的机制。

孙东升表示，政府引导基金在运作过程中也存在一些问题。第一，70%-80%的规模需要GP到社会上募资，很多基金因为社会化募资达不到要求而夭折。第二，政府引导基金一旦设立之后，投资监督难以满足政府的要求。尤其是在欠发达地区设立一个基金，本身当地的项目资源有限，在投资上，以创投的专业眼光来选择项目，投资标的相对匮乏，投资进度难以满足政府的要求；第三，管理团队不稳定，决策机制、风控体系建立不到位；第四，政府引导基金退出形势不容乐观。截止到2016年底，政府引导基金的总规模是2.3万亿元，假定其在子基金的投资比例为20%，放大后的基金总规模达到12万亿，这样投资的规模非常多，要全部退出是非常困难的。第五，政府引导基金存在政策性与市场化的协调问题。作为GP接受政府出资，前提是要接受政府对这个基金出资部分的政策性的要求和导向，如果无法满足这个要求，政府也是无法投资的；第六是区域引导基金发展不平衡的问题，现在主要是集中在华北、华东、华南这些发达地区，在欠发达地区投资还存在一定的问题。

孙东升认为，要解决上述问题，建议是：

第一，稳定和扩大政府引导基金的功能，创新引导基金的形式或者模式。就目前来讲，政府引导基金在投资区域有限制，对投资额要求放大，这对GP来讲是比较大的压力。

第二，政府引导基金的布局适度集中化。深圳是一个创新之地，项目资源相对比较丰富，在拿政府的钱的时候，应该说不担心投资进度或者投资标的的问题，但是在一些欠发达地区，如果设立规模比较大的基金，可能会存在投资上的问题，建议还是应该适度集中化。

第三，政府引导基金基于多维度遴选管理团队，首先是管理团队的过往业绩和管理机制，要选择合适的基金管理人；另外是投资匹配度，要有前瞻性，还有对政策的契合度，这些方面都要考虑。

第四，拓宽引导基金的退出渠道，大规模的政府引导基金未来投资以后在退出的时候，对创投机构来讲是一个必须考虑的问题。建议政府从现在就开始设立一些PE或者VC这种二级市场的基金，给这些到期的基金退出选择一个新的渠道。

此外，孙东升提出，对政府引导基金的绩效评价要进行年度的评价，如果投资效果不好，也会影响后期的投资。另外就是对基金结束之后要有综合评价，建议选择第三方中立机构对基金做出客观的评价。

孙东升强调，在各地政府拿出大笔资金做母基金或者做直投基金的同时，也不能从一个极端走向另一个极端。过去政府出资是对一些中小企业和创新企业有无偿资助，如果政府把这些钱都拿来做市场运作，可能对一些真正创新的东西，商业机构不愿意投。对于这样的项目，还是建议政府基金无偿投资他们，尤其是对一些天使项目或者是一些重大创新的项目，并不一定是完全从以前的无偿投资转向全市场化的方式，避免走向另外一个极端。

以下为深创投总裁孙东升在“第11届中国投资年会有限合伙人峰会”上演讲实录，投中网编辑整理：

尊敬的各位来宾、各位同行，我今天分享的话题是关于政府引导基金的。大家知道，深创投除自有资金之外，最早就是从管理政府引导基金起家的。应该说，中国创投行业的第一只政府引导基金是深创投通过多轮和不同地方政府磋商，最终在苏州落脚。坐在台下的前海引导基金的陈文正总，就是深创投第一只政府引导基金的具体管理人。

随着时间的发展，政府引导基金发生了很大的变化。今天我们不讲历史，就讲一些政府引导基金从过去到现在发生了一些什么新的变化。

政府引导基金“遍地开花”

2014年中央政府提出“双创”概念，政府引导基金领域发生了翻天覆地的变化。我们叫做“遍地开花”。应该说，早期时，我们管理的政府引导基金多数是直投基金，参股规模也比较小。

所谓引导基金，它的概念就是，在基金当中政府有出资，这是第一个特点；第二是政府出资部分是有让利的；第三是委托专业化的机构，包括专业化的GP来管理这个基金。

经过近两年比较大规模增长，到2016年，政府引导基金已经达到了901只，总规模有23000多亿元。刚才陈颉总也讲到，整个私募股权基金是7万多亿元的规模，政府引导基金在其中占了23000多亿元。

政府引导基金在全国主要分布在华北地区，这两年央企和中央政府，以及一些部门发起成立上千亿甚至几千亿元的基金；第二个集中的区域是华东区域；第三是华南区域。

2015—2016年的增长是比较明显的，2015年增长了百分之六七百，到2016年，这个增速有所下降。在规模方面，华东、华北占了半壁江山，华南地区排第三位，华中地区排第四位。

大型政府引导基金纷纷涌现 模式得到认可

大型的政府引导基金纷纷涌现。这里列了几个深圳国资委发起设立的国企改革的基金，它的总规模是1500亿元，当然这是分期到位的。政府引导基金的一个重大变化，最早期的政府引导基金多数是直投的，管理的规模也比较小，过去最大的一个广东省的政府引导基金是10亿元规模，其他的多数就是两三亿元规模，而现在政府引导基金从直投基金转向了发起设立母基金，而且和过去相比规模也要大得多。

引导基金的模式得到了各地政府的认可。从2007年到现在，经过10年的摸索，各级政府对引导基金的模式已经认可，从政府来讲，就是要支持当地的中小企业发展。通过这个基金，首先从资金层面是有一定规模的放大，第二是委托专业的机构来管理，发挥市场的作用，通过设立不同的风险投资基金和股权投资基金来支持中小企业的直投。

过去发起政府引导基金的时候，谈判是非常困难的。我们曾经也总结了一个经验，到一个市里边要和市长、市委书记层面沟通。政府资金在过去这么多年预算化管理，它的资金出处都是有要求的，比如说科技口的三项资金、发改方面的资金等，这些资金有专项的出路。直接从财政拿一笔钱设立一个基金，在当时是很难的，除非市长、市委书记决定，从临时性财政预算当中拿出一笔钱来设立这个基金。而政府引导基金发展到今天，这样一个重大的变化就是政府的出资已经纳入到预算化，出资额越来越大，这也是和过去明显的不同。

另外一个特点，就是建立了股权结构多元化和市场化的激励、约束机制，择优选择GP。一个是GP选择的市场化；另外就是在投资上，各级政府出资，会有一些政策上的引导。

政府引导基金投向种类多元化

政府引导基金现在也不仅仅局限于过去主要投向创投基金，种类也在发生变化。除了创投基金以外，包括有些政府更激进地还专门拿出一笔资金做天使基金，包括我们帮深圳市政府管的1000亿元的母基金，中间也有一些天使基金的份额；包括并购基金，政府也有出资。

过去政府出资，基本上没有界定投资的行业或者领域，现在政府也在发起参与设立一些专业化的基金，包括生物医药、健康产业，甚至海洋产业等专业基金。

对基金管理人的绩效考核经验越来越丰富

另外，就是对基金管理人的绩效考核，政府的经验也越来越丰富，第一个关口就是在选择GP的时候对管理人的背景和过往业绩有要求。然后在运作过程当中，整个基金运作的状况也在有些地方建立了考核的机制，逐渐在完善政府引导基金的管理，或者对GP的管理要求。

政府引导基金存在6大问题和4大建议

下面讲讲政府引导基金现在存在的问题，或者我们的一些建议。

第一个问题，由于这两年政府基金出资额越来越大，它在每一个基金当中的出资比例一般来讲占20%-30%。不同政府有不同的要求。剩下还有70%-80%的规模，还是要靠GP到社会上募资，这个压力还是很大的。现在如果有一定的创投经验的人，从资历上申请政府引导基金应该是没有问题的，更大的问题是来自社会化募资的压力，很多基金因为社会化募资达不到要求而夭折，这是一个问题。

第二个问题，政府引导基金一旦设立之后，投资的监督难以满足政府的要求。尤其是在欠发达地区设立一个基金，本身当地的项目资源有限，在投资上，以创投的专业眼光来选择项目，投资标的相对匮乏，投资进度难以满足政府的要求。我们管理的深圳市政府1000亿元规模的母基金，在过往发起设立基金当中，就有这种因为投资进度实在无法达到要求而退出了政府引导基金这部分。

第三个问题是管理团队不稳定，决策机制、风控体系建立不到位。这主要是有些政府出资是单独设立一个平台，他们派人来管理。这样相对来说就不太专业，毕竟他们是政府官员，在风控体系的建立，项目遴选决策机制上还需要摸索。

第四个问题是政府引导基金退出形势不容乐观。截止到2016年底，政府引导基金的总规模是2.3万亿元，假定其在子基金的投资比例为20%，放大后的基金总规模达到12万亿，这样投资的规模非常多，要全部退出是非常困难的。

第五是政府引导基金存在政策性与市场化的协调问题。作为GP，我们接受政府出资，前提是要接受政府对这个基金出资部分的政策性的要求和导向，如果无法满足这个要求，政府也是无法投资的。这样的矛盾在后期政府出资之后，在整个运作过程当中，需要一定的时间和政府管理方进行沟通。

第六是区域引导基金发展不平衡的问题，现在主要是集中在华北、华东、华南这些发达地区，在欠发达地区投资还存在一定的问题。

我们的建议是：

第一，稳定和扩大政府引导基金的功能，创新引导基金的形式或者模式。就目前来讲，政府引导基金在投资区域有限制，对投资额要求放大，这对我们来讲是比较大的压力。

第二，政府引导基金的布局适度集中化。大家知道深圳是一个创新之地，项目资源相对比较丰富，大家在拿政府的钱的时候，应该说不担心投资进度或者投资标的的问题，但是在一些欠发达地区，如果设立规模比较大的基金，可能会存在投资上的问题，我们建议还是应该适度集中化。

第三，政府引导基金基于多维度遴选管理团队，首先是管理团队的过往业绩和管理机制，要选择合适的基金管理人；另外是投资匹配度，要有前瞻性，还有对政策的契合度，这些方面都要考虑。

第四，拓宽引导基金的退出渠道，大规模的政府引导基金未来投资以后在退出的时候，对创投机构来讲是一个必须考虑的问题。我们建议政府从现在就开始设立一些PE或者VC这种二级市场的基金，给这些到期的基金退出选择一个新的渠道。应该说现在我们大家在管理的基金，可能各家都存在类似的问题，基金到期以后无法退出，毕竟还存在存量资产，这些资产如何处置，这是GP长期需要考虑的问题。

下面谈一点对政府引导基金的思考。首先是对政府引导基金的绩效评价要进行年度的评价，如果投资效果不好，也会影响后期的投资。另外就是对基金结束之后要有综合评价，我们建议选择第三方中立机构对基金做出客观的评价。

在各地政府拿出大笔资金做母基金或者做直投基金的同时，我们也不能从一个极端走向另一个极端。过去政府出资是对一些中小企业和创新企业有无偿资助，如果政府把这些钱都拿来做市场运作，可能对一些真正创新的东西，商业机构不愿意投。对于这样的项目，还是建议政府基金无偿投资他们，尤其是对一些天使项目或者是一些重大创新的项目，并不一定是完全从以前的无偿投资转向全市场化的方式，避免走向另外一个极端。